三民文〔2022〕25号                     签发人：李立明

                                        办理结果：A

对市人大七届九次会议第143号建议的答复

李月琴代表：

您提出的关于“农村建立养老机构”的建议收悉。现答复如下：

一、全市农村养老现状

一是人口老龄化发展速度加快，农村老年人不断增加。据“七普”数据统计，三门峡市常住人口203.49万人，其中60岁以上老人40.26万人，占全市总人口的19.8%。而2019年，全市常住人口为224.65万人，60岁以上老年人口33.90万人，约占常住人口的15.09%；三年来，全市老年人口净增6.36万人，老年人口占比提高4.71个百分点。据预测，到2025年，约有老年人46.3万人，约占总人口的23%，我市老龄化率与全国、河南省老龄化率保持大致相当的水平。农村老人占比没有相应统计数字，按2019年城镇化率54.72%推算，我市农村老人约为18.88万人。这个数字还将随着老龄化程度的加深不断增加。

二是农村老年人收入低，“未富先老”的情况比较普遍。 据资料显示，我国老龄化进程超前于社会经济的发展，是目前唯一比较低的收入进入老年型社会的国家。我市也属于典型的“未富先老”城市。据2021年统计公报，全市农村居民人均可支配收入13084元，增长9.2%，扣除价格因素，实际增长8.4%；农村居民人均消费支出9653元，增长11.7%，扣除价格因素，实际增长10.9%。对于农村老年人收入数据，我们2018年曾对陕县农村养老工作进行调研，收集了较为详细的数据，基本能够反映全市的农村老人收入情况。2018年调查显示，无收入老人占比重最大，为45.4%，需要说明的是“无收入”是指除新农保养老金、低保金以外几乎没有经济收入，经我们了解部分老人有零星劳动收入（如挖草药出售等）也选择了无收入；年收入在1-2000元范围内的老人占38.5%；年收入在2001-5000元范围内的老人占14.3%；年收入在5001元以上的占总比重的1.8%。由此可见，农村无收入和低收入老人占绝大多数，未富先老情况极为突出。

三是居家养老模式仍居基础性地位，但已经显现“力不从心”。居家养老是主要的养老方式选择，既使在机构养老的人群中仍有多数人青睐于居家养老。据2018年调查显示，几乎全部的农村老人选择的是居家养老，调查的结果是没有农村老人入住养老机构。从老年人的养老意愿调查结果看，选择传统的居家养老的老年人占总数的75%，选择在养老机构养老的占16%，不愿作出选择的占9%。在被问及入住养老机构可能存在哪些困扰时，经济上负担不起（占46%）成为影响农村老人入住养老机构的最主要因素，选择生活不自由的占31%,此外，还有一部分老年人（11%）选择入住养老机构容易被人看不起。这表明在目前的养老服务体系中，家庭养老仍是老人选择的主要模式。但是居家养老模式已经受取了冲击。据三门峡市2021年人口抽样调查公报显示，全市家庭户平均每户3.41人，家庭规模日趋小型化，逐步进入“421”的家庭结构，即一对夫妻要供养四个老人和一个孩子。作为“421”供养关系中的中间代，无法抽出时间照顾年老父母，老年人口空巢率不断提高.据2019年调查显示，一半以上的农村老人与配偶同住，28.3%的老人处于独居状态，脱离子女日常照料的老人（独居和夫妻同居）所占比重高达82%，处于空巢状态的老人占大多数，青壮年外出务工是导致“空巢”老人的主要原因,传统的家庭养老已无法适应时代需求。

四是农村社区养老服务设施建设不足。按照河南省人民政府办公厅《关于印发河南省推进健康养老产业转型发展方案若干政策和行业布局规划的通知》要求，到2022年居家社区养老服务设施要覆盖全部城市社区、街道和60%以上的行政村。目前我市已经建成农村幸福院170家，床位1165张，全市行政村1270个，已建成农村幸福院170家，覆盖率只有13.38%，要完成覆盖率60%以上的目标，我市需要3年内建设农村居家养老服务设施592家。

二、提升农村养老采取的主要措施

（一）强化组织领导。市委、市政府十分重视养老服务体系建设工作。为推进工作落实，我市专门成立了全市养老服务工作领导小组，市委书记刘南昌任组长，市长范付中任第一副组长，市委秘书长、常务副市长、主管住建、规划、民政工作的副市长等4人任副组长，各县（市、区）委书记、26个相关市直单位一把手为成员，领导小组下设办公室，办公室设在市民政局养老服务科。并建立长效机制，切实发挥好领导小组作用，积极协调相关部门在产业发展、资金补贴、用地规划、税费优惠、融资扶持等方面予以大力支持，推动我市健康养老产业快速发展。

（二）加大财政支持力度。一是提高养老服务补贴。市委、市政府出台了《中共三门峡市委 三门峡市人民政府关于推进养老服务发展的实施意见》，该文件进一步扩大了养老服务体系补贴范围，提高了补贴标准，将不低于55%的福彩公益金用于支持发展养老服务。对入住养老服务机构老人，按照自理老人每月100元、半失能老人每人每月150元、全失能老人每人每月300元的标准，发放养老服务补贴。给予城市社区老年人日间照料中心、农村幸福院每年20000元运营补贴。据调研，我市目前已建成的城市社区日间照料中心和农村幸福院运营状况普遍不理想，大多处于停滞状态，究其原因，主要是缺乏长期资金支持。参照我省其他（地）市的经验做法，比如安阳市、区两级财政按照5：5的比例给予社区日间照料中心一次性建设补贴5万元和每月每平方米10元的运营补贴，建议市政府给予已建成运营的城市社区日间照料中心和农村幸福院每家5万元的建设补贴和每月每平方米10元的运营补贴。二是督促落实好高龄补贴制度。2017年，我市印发了《三门峡市高龄补贴发放管理暂行办法》，规定对我市80岁以上老人发放高龄补贴，具体标准是：80至89周岁的高龄老人，每人每月补贴50元；90至99周岁的高龄老人，每人每月补贴100元；100周岁以上的高龄老人，每人每月补贴300元。截止目前，全市享受高龄津贴人员达4.7万人，共发放高龄津贴2094万元。

（三）协调解决消防审批问题。我市绝大部分养老机构是利用民房、企业厂房、闲置校舍、办公楼、小型医院等设施改建而来，没有用地、规划等手续，不少养老机构虽投入大量资金加装了完备的消防设施，但是由于提供不了建设工程规划许可证、工程竣工验收报告、有关消防设施的工程竣工图纸等材料，不能通过消防验收，民政部门也不能进行养老机构设立许可，导致存在大量无证经营的养老机构。如三门峡市老年服务中心投入200多万元，对消防系统进行升级，增加了消防自动报警、烟感喷淋、消防水池、消防水泵房、消防控制室、室外消火栓等消防设施。但由于市老年中心的建设用地是上世纪80年代的政府划拨土地，无土地证，场地内建筑也无相应的建筑规划许可，无法办理消防许可手续。我们建议市政府协调消防部门，对消防设施符合消防建设规范要求，但因土地规划手续不完备，不能发放消防许可手续的养老院，实行预验制度，由消防部门对其消防设施合格的养老院，出具消防预验合格意见书。

三、下一步思路和举措

目前，我市养老产业发展层次还比较低，规模还不够大，还没有形成完整的服务体系，高端养老还比较缺乏。但随着人口老龄化程度进一步加深，规模庞大且快速增长的老年人口的养老服务需求，必将使养老产业成为最有希望和前途的朝阳产业，未来市场空间巨大，具有广阔的发展前景。加快发展健康养老产业，已经成为省委省政府、市委市政府作出的推动经济社会发展的重大战略决策。我们要坚持用发展的眼光看待存在的问题，用发展的办法解决养老产业发展中的困难，按照养老产业十三五发展规划要求，以构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系为目标，以满足老年人多层次多样化健康养老服务需求为出发点和落脚点，一手抓健康养老产业供给侧结构性改革，着力推动医养融合化发展、居家社区养老服务社会化发展、养老机构多元化发展、健康养老基地品质化发展，一手抓养老服务市场培育，努力使养老服务业成为新的消费热点，力争到2025年，基本形成层次分明、布局合理、多业融合的健康养老产业体系，把我市打造成全国重要的健康养老目的地城市，使健康养老产业成为我市现代服务业的支柱产业。

（一）大力发展医养结合类养老机构。实践证明，发展医养结合类养老机构，切合我市养老市场需求，也是健康养老产业发展的趋势。下一步，我们拟与卫健部门联合，积极推动符合条件的乡镇卫生院、社区卫生服务站、计生服务站开展养老服务，利用空闲床位收住老人，转型为医养结合的社会办养老机构，为老人提供居住、医疗、康复等综合性服务。同时，鼓励支持各级医疗机构在敬老院、养老院设立医疗点，就近解决养老机构医疗问题。目前，我们已在灵宝市、渑池县先行开展试点工作，渑池县已有6家乡镇卫生院行动起来。

（二）不断加大社区养老服务设施建设力度。在养老工作十三五规划中，国家确定了以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的“三位一体”养老服务模式，一些地方形成9073目标要求，即：90%的老人居家养老、7%的老人社区养老、3%的老人机构养老。90%的居家养老和7%的社区养老，都需要进一步加大社区养老服务设施建设力度，社区养老服务设施要面向90%的居家养老群体提供助餐、助浴、助洁、助医、助行等居家养老服务，还要为7%的失能半失能社区养老人群提供日托、医疗、康复、生活照料等服务，起到类似微型养老院的服务职能，为那些独立生活有困难，白天无人、又不愿意离开家庭入住养老机构的部分失能老人提供全面服务。省民政厅计划用3年时间大力推进社区养老服务设施建设，并给予一定的建设补助。我们要充分利用省厅推进社区养老服务设施建设的机遇，多方筹集资金，形成省、市、县三级投入模式，到2025年底前，建设城市社区居家养老服务设施167家，同时在集体经济条件较好的农村，建设农村居家养老服务设施592家，全面完成省政府下达的社区养老服务设施建设目标，努力为97%的居家和社区养老的老年人提供全方位的养老服务。

（三）积极引导社会力量投入养老服务业。一是鼓励支持社会力量投资兴办养老机构。加大改革宣传力度，落实优惠措施，降低审批门槛，简化办事程序，积极为社会力量兴办养老机构提供规划、用地、税收、物价、用水用电、金融等方面支持，有效促进养老服务业快速发展。二是鼓励引导社会组织、家政服务企业积极参与居家养老服务。通过鼓励组建老年大学、老年体育运动协会等社会组织，鼓励老年社会团体举办老年培训班、书画展、健身秧歌、老年体育运动等多种形式，推动老年体育健身活动的开展，增强老年人体质，丰富老年人精神文化生活。三是大力发展志愿者队伍，开展为老服务活动。在社区、养老院建立志愿者服务点，及时发布服务需求信息，实现供需对接，鼓励志愿者组织与空巢、生活不能自理等老年人建立“一帮一”志愿服务，解决空巢老人养老服务需求，在全社会营造良好敬老爱老氛围。四是积极发挥智慧养老服务平台作用。推动12349养老服务平台与全市电子政务平台互联互通，建立全市统一的健康养老数据库，将养老机构、社区卫生服务机构、居家养老服务组织等纳入信息系统，向符合条件的养老市场主体和社会组织提供数据支持服务，促进养老产业与互联网深度融合，为全市老年人提供全方位、个性化服务。

（四）切实加强对养老机构的监督管理。首先，要严格许可管理。按照民政部《养老机构设立许可办法》及《河南省养老机构设立许可管理办法》要求，依法审批，从源头上杜绝不合规养老机构取得许可。其次，要切实发挥好行业部门主管职能。按照“党政同责、一岗双责、失职追责”的要求，民政部门成立督查组，加强对养老机构安全制度建设、养老服务质量等方面的监督管理。第三，要加快研究制定养老服务质量评定政策，不断推动养老服务标准化建设。第四，要积极探索建立联合监管长效机制。民政部门联合安监、公安、住建、规划等部门，出台监管制度规定，对全市养老服务机构的安全隐患进行经常全面排查；落实属地管理职责，督促养老机构加强安全管理，不断提升养老机构服务质量。

（五）着力加强养老服务人才队伍建设。鼓励我市高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业，为发展养老产业和养老机构培养有知识、懂技术、会管理的专业人才。同时，通过政府购买服务等方式，委托我市高校开展养老护理员、养老院院长培训，不断提高我市养老机构人员的业务素质。

最后，感谢您对我市养老事业的关心和支持，并希望您在以后的工作中多给我们提供宝贵意见。

  2022年9月25日

   联系部门及电话：市民政养老服务科  0398-2182029

   联系人：姚 成